El Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y de las organizaciones no gubernamentales fue elaborado y convenido en el verano de 1994 por ocho de las más importantes organizaciones mundiales que se ocupan del socorro en casos de desastre, a saber, Caritas Internacional, Catholic Relief Services, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la Alianza Internacional " Save the Children " , la Federación Luterana Mundial, Oxfam, el Consejo Mundial de Iglesias (miembros del Comité de Gestión de Asistencia Humanitaria) y el Comité Internacional de la Cruz Roja. Al fijar las normas para las operaciones de socorro en casos de desastre, el Código representa una iniciativa de peso; lo utilizan la Federación Internacional, el CICR y las demás organizaciones fundadoras con el fin de controlar sus propias normas de prestación del socorro y de alentar a otras organizaciones a establecer normas similares.
El Código, que fue aprobado por el Consejo de Delegados en su reunión de 1993, se presenta adjunto como Anexo IV a este Informe.
En el curso de los decenios de 1980 y 1990, se ha registrado un crecimiento constante del número de organizaciones no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales, que participan en el socorro en casos de desastre. En el otoño de 1994 más de 100 organizaciones no gubernamentales se hallaban registradas en Kigali, l a capital de Ruanda devastada por la guerra.
Muchas de estas organizaciones, incluidas las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, las organizaciones religiosas, Oxfam, el Fondo " Save the Children " o CARE, tienen un historial muy largo y han merecido gran renombre por su eficiente labor. Otras, de fundación más reciente, como Médecins sans Frontières, se han hecho famosas rápidamente por la efectividad de sus operaciones. Junto a estas organizaciones grandes y de renombre, existe una multitud de grupos pequeños y de reciente fundación, que con frecuencia se establecen con el propósito de ayudar en un desastre específico o en un área de actividad especializada.
Existen diversos Códigos, entre los que destacan los siguientes:
a) El Código de imágenes y mensajes a propósito del Tercer Mundo, de las ONGD europeas, de 1989.
b) El Código de conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja y las ONG, también conocido por Código de conducta para la ayuda humanitaria, de 1994.
c) El Código de Conducta de ONGD europeas, denominado Carta de las ONGD: principios básicos de lasONG de desarrollo y ayuda humanitaria de la Unión Europea, de 1997.
d) Los Códigos de Conducta de la Coordinadora Estatal de ONGD, de 1997, así como los de algunas coordinadoras o federaciones autonómicas.
e) La Carta humanitaria y normas mínimas de respuesta humanitaria en casos de desastre, más conocido como Proyecto Esfera, con su primera versión en 1998, que veremos en detalle en otra entrada
f) El Código de principios relativos a las mejores prácticas de gestión y apoyo aplicables al personal de los organismos de ayuda, adoptado por People in Aid, un grupo de organizaciones británicas. Se centra en cuestiones como la política de formación y de empleo, así como de seguridad en el trabajo humanitario.
g) El Protocolo de cooperación en el terreno de ONG (NGO Field Cooperation Protocol), adoptado en 1996 por una veintena de ONG norteamericanas agrupadas en InterAction, con la pretensión de mejorar la colaboración en diferentes frentes: relaciones con otros actores (naciones unidas, militares, medios de comunicación, ONG locales), uso de recursos locales, seguridad, etc.
LA NECESIDAD DE NORMAS
Para todas estas organizaciones, antiguas o recientes, tengan presupuestos multimillonarios o sean obra de un solo hombre, no existe un conjunto reconocido de normas profesionales para guiar su labor. Todavía se asume en muchos países que el trabajo a raíz de un desastre consiste esencialmente en una operación de " caridad " y, por ende, resulta aceptable todo lo que se haga a nombre de la ayuda a las víctimas.
Las organizaciones, ya sean nuevas o de gran experiencia, pueden cometer errores, seguir malos consejos o, a veces, aprovecharse deliberadamente de la confianza que se deposita en ellas. El socorro en casos de desastre no se limita más a gestos individuales. La Federación Internacional, por sí sola, ayudó a cerca de 19,4 millones de víctimas de desastres en 1994 y los gastos globales del CICR alcanzaron los 750 millones de francos suizos.
Debido al carácter urgente del socorro en casos de desastre, las organizaciones no gubernamentales pueden con frecuencia imponerse presiones involuntariamente, viéndose obligadas a realizar una labor imprudente e inadaptada: programas que depende n de importaciones o de expertos del extranjero; proyectos que no toman en cuenta las costumbres y la cultura locales; y operaciones que aceptan las tareas de socorro fáciles y de alta visibilidad en los medios de comunicación, dejando para otros las que son más difíciles y menos atractivas, como son la preparación para desastres y la rehabilitación a largo plazo.
Todas las organizaciones no gubernamentales, sean grandes o pequeñas, podrían verse sujetas a tales presiones externas e internas. A medida que se les exige más y que aumenta la incidencia de los desastres complejos, que incluyen factores naturales, económicos y con frecuencia militares, resulta cada vez más imperativa la necesidad de alguna suerte de código básico de normas profesionales.
En vista de todas estas razones en 1994 se reunieron seis de las redes mundiales más antiguas e importantes de organizaciones no gubernamentales, bajo los auspicios del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, con el propósito de formular un Código de Conducta profesional, fijando por primera vez las normas básicas universales que deben gobernar su manera de desempeñarse en la labor de socorro en los desastres.
SUPERVISIÓN DE LA REVISIÓN DEL CÓDIGO
Al igual que la mayoría de códigos profesionales, el Código de Conducta no reviste carácter obligatorio. Se puede aplicar a cualquier organización humanitaria voluntaria, sea nacional o internacional.
Dispone diez puntos de principio, que todas las organizaciones no gubernamentales deben observar en sus actividades de socorro en casos de desastre, y describe las relaciones que las organizaciones que trabajan en los desastres deben establecer con los gobiernos donantes, los gobiernos anfitriones y el sistema de las Naciones Unidas.
El Código se rige a si mismo; una organización no gubernamental no obligará a otra a conducirse de una determinada manera. Tampoco existe hasta el momento asociación internacional alguna de las organizaciones no gubernamentales que se ocupan del socorro en casos de desastre, que tenga autoridad para imponer sanciones a sus miembros.
La Federación Internacional se ha encargado de mantener un registro de todas las organizaciones que se comprometen a conducirse de acuerdo con los principios del Código, habiendo firmado el formulario de inscripción suministrado con el Código. La relación de organizaciones que lo han aceptado está disponible previa solicitud.
De momento (verano de 1995), además de las ocho organizaciones fundadoras, 46 organizaciones no gubernamentales han suscrito el Código, comprometiéndose a conducirse de acuerdo con sus principios.
EL CÓDIGO Y LOS GOBIERNOS
El Código también proporciona recomendaciones para los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales, con miras a facilitar la participación efectiva y la coordinación de los componentes del Movimiento y las organizaciones no gubernamentales en su reacción ante los desastres.
Ante todo, el Código recuerda a los gobiernos que el Movimiento y las organizaciones humanitarias no gubernamentales actúan por motivos humanitarios y necesitan de apoyo gubernamental mediante el respeto de su independencia e imparcialidad. Dic ho respeto se puede manifestar concretamente mediante el apoyo de los gobiernos para garantizar que el Movimiento y las organizaciones no gubernamentales tengan acceso rápido e imparcial a las víctimas de un desastre, facilitar el flujo de bienes de socorro a las víctimas del desastre, exonerar de restricciones comerciales a las importaciones, e invitar al Movimiento y a las organizaciones no gubernamentales a colaborar en mecanismos para coordinar el suministro del socorro.
Se pedirá a la Conferencia Internacional tomar nota del Código. Se instará a los gobiernos a promover el Código en sus relaciones con el Movimiento y con las organizaciones no gubernamentales y a velar por el establecimiento del contexto de trabajo necesario para poder brindar una asistencia humanitaria eficaz.
La
Carta recalca tres principios básicos en los que se asienta:
Una
vez publicadas la Carta y las Normas, el Proyecto comenzó en 1999 su revisión
para incluir algunos otros aspectos, como una atención específica a la
situación de las mujeres durante las emergencias, o las medidas que se deben
tomar para minimizar los posibles perjuicios del reparto de la ayuda. Por otro
lado, la iniciativa ha puesto en marcha también un programa de difusión y de
formación, mediante cursillos impartidos en sede y en el terreno, para extender
el conocimiento de las Normas y apoyar a las organizaciones para que las
cumplan.
El
Proyecto de la Esfera es una iniciativa lanzada en 1997 por un grupo de
organizaciones humanitarias con el objetivo de establecer, por primera vez, una
serie de normas mínimas universales en las áreas más importantes de la ayuda
humanitaria post-desastre, de modo que ésta vea mejorada su calidad y surendición
de cuentas.
El
sistema humanitario presenta diversos problemas en su estructura y
funcionamiento, como son: la falta de una regulación legal y de normas de
calidad mínimas; la deficiente rendición de cuentas (accountability) o
responsabilidad de las organizaciones de ayuda o de los donantes ante la
población receptora; la multiplicidad de actores con culturas institucionales,
criterios y métodos de actuación diferentes; y, en definitiva, la falta de la
necesaria coordinación sobre el terreno (ver acción
humanitaria: debates recientes).
Debido
a la creciente conciencia al respecto, y a raíz de la evaluación crítica de
intervenciones humanitarias como la habida en Ruanda en 1994, han surgido
recientemente diversas iniciativas que tratan de establecer nuevos mecanismos y
pautas para que la ayuda humanitaria supere esas deficiencias. Entre ellas
destacan: el Código de Conducta para la Ayuda Humanitaria, de 1994,
que delimita criterios y límites de actuación para ONG y
agencias; el Proyecto Esfera; y el Ombudsman Humanitario,
encargado de velar por la aplicación práctica de los principios establecidos en
estas y otras iniciativas.
El
Proyecto no surgió para crear normas nuevas, sino más bien para consensuar y
consolidar algunas de las ya existentes. Así, a partir de 1997, una amplia red
de expertos en diferentes campos comenzó a analizar los protocolos y manuales
existentes, elaborados por diferentes ONG,
agencias de naciones unidas y otras instituciones. Esta labor ha
contado con la colaboración de unas 700 personas de 228 organizaciones en 60
países. Como resultado, en noviembre de 1998 se publicó la versión preliminar
de los dos frutos del Proyecto: la Carta Humanitaria y
las Normas Mínimas de respuesta humanitaria en casos de desastre.
a)
La Carta Humanitaria reconoce y reafirma el derecho a la
asistencia humanitaria y a la protección que tienen las personas afectadas
por catástrofes naturales o por conflictos armados, en base a los
tratados internacionales vigentes de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario. Estos instrumentos definen las
obligaciones jurídicas de los Estados o de las partes en conflicto para prestar
ayuda o permitir que se proporcione. En particular, la Carta se sustenta entre
otros en la declaración universal de derechos
humanos, en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos
Adicionales de 1977, y en la legislación sobre refugiados.
–
El derecho a una vida digna: además de recordarse las disposiciones jurídicas
sobre el derecho a la vida y a la protección contra penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes, se subraya que el Derecho Internacional Humanitario
obliga a no obstaculizar la provisión de ayuda orientada a salvar vidas.
–
La distinción entre combatientes y no combatientes: se recuerda que según el
Derecho Internacional Humanitario los civiles tienen derecho a la protección y
a no ser objeto de ataques, derecho sin embargo crecientemente vulnerado en
los conflictos civiles actuales.
–
El principio de non-refoulement (no devolución): este derecho,
también crecientemente cuestionado, impide que un refugiado sea devuelto a su
país si su vida o libertad corren peligro por razones de raza, religión, opción
política, etc.
Según
se dice expresamente en el preámbulo del Proyecto, los derechos humanos básicos
y los principios humanitarios se aplican o vinculan a la provisión de unos
determinados niveles de ayuda, que se tienen que alcanzar para lograr la plena
aplicación del derecho a la asistencia. Esos niveles se establecen en las
Normas Mínimas.
b)
Las Normas Mínimas fijan los niveles mínimos de asistencia que tienen que
proporcionarse y que los afectados tienen derecho a esperar en cada uno de los
cinco principales campos de la ayuda humanitaria:
–
Abastecimiento de agua y saneamientos.
–
Nutrición
– Ayuda
alimentaria
–
Refugios, asentamientos y planificación de emplazamientos (ver refugiados, campos de) Servicios de salud
El
establecimiento por primera vez de unas normas consensuadas en la comunidad
humanitaria tiene por objeto establecer un marco operativo que facilite la
planificación y gestión de la ayuda humanitaria, incremente su eficacia y
facilite la coordinación entre sus actores. También proporciona una serie de
criterios que sirvan de referencia a la hora de evaluar los proyectos de ayuda
y que permitan reclamar la mejora de los servicios que proporcione (Young,
1999:286-7; Gostelow, 1999:316-25). Las organizaciones humanitarias que las
suscriban se comprometen a conseguir su aplicación sistemática y a rendir
cuentas de ello. También a mejorar el nivel de profesionalidad, formación y
capacidad de las organizaciones y de su personal. Sin embargo, cabe el riesgo
de que, en contra de su voluntad, factores externos como la falta
de seguridad en el trabajo humanitario o la disminución de los fondos
proporcionados por los donantes puedan dificultar su cumplimiento.
En
cada sector existen diferentes normas mínimas, cada una de las cuales, a su
vez, dispone de varios ,indicadores clave, así como de algunas notas de
orientación. Los indicadores, que pueden ser cuantitativos o cualitativos,
sirven para constatar en qué medida se han podido cumplir las normas. Como
ejemplo, en el campo de la nutrición, la norma 2, referida a los programas de
ayuda nutricional selectiva para afrontar la malnutrición aguda, dice que “deben
reducirse la mortalidad, la morbilidad y el sufrimiento provocados por la
malnutrición aguda”. Uno de sus indicadores clave precisa que “cada persona
debe haber aumentado de peso un promedio de al menos 8 gramos por kilogramo y
día”.
Aunque las normas mínimas
tienen un carácter universal, los indicadores clave pueden variar en función de
las circunstancias de cada desastre. Además, hay que tener en cuenta que, si
bien las normas son preceptivas, esto es, marcan unos determinados objetivos,
apenas especifican la forma en que deben trabajar las organizaciones.
En definitiva, la Carta
y las Normas representan en conjunto las siguientes aportaciones (Rey,
1999:123-4):
a) Un compromiso de
cooperación entre los actores humanitarios, buscando su coordinación en el
terreno y en otros ámbitos.
b) Un compromiso de las agencias para incrementar su _rendición de cuentas _(accountability); __esto
es, se crean mecanismos para que su ayuda pueda ser examinada sobre todo por
sus propios beneficiarios, así como por los donantes, los medios de
comunicación o la población en general.
c)
El establecimiento del alcance, límites y responsabilidades de la acción
humanitaria. Por ejemplo, se afirma que la responsabilidad principal en materia
de prevención[Prevención de conflictos, Prevención de desastres]
y mitigación de conflictos y desastres les corresponde más a los
gobiernos que a aquélla.
d)
El compromiso de cumplir las exigencias de ayuda formuladas en la Carta y
concretadas y cuantificadas en las Normas.
e)
La reafirmación de principios humanitarios existentes en los instrumentos
jurídicos vigentes.
Como
decíamos, el Proyecto es una iniciativa de numerosas ONG internacionales.
En su Comité de Dirección figuran Interaction, una coalición de más de 150
organizaciones norteamericanas; así como el Comité de la Gestión de Asistencia
Humanitaria, que es una alianza de varias importantes organizaciones: CARE International, Caritas Internationalis, Oxfam
International, Alianza Internacional de Save the Children, médicos sin
fronteras Internacional, Federación Internacional de Sociedades de
la cruz roja y de la Media Luna Roja, Federación Luterana Mundial y
Consejo Mundial de las Iglesias. También son integrantes del Comité de
Dirección del Proyecto Esfera, pero sin derecho a voto: VOICE(que
agrupa a ONG especializadas en ayuda de
emergencia), el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Consejo
Internacional de Organizaciones Benéficas (ICVA). K. P.
El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja es la red humanitaria más grande del mundo, cuya misión es prevenir y
aliviar, en todas las circunstancias, los sufrimientos humanos; proteger la
vida y la salud, y hacer respetar a la persona humana, en particular en tiempo
de conflicto armado y en otras situaciones de urgencia. Está presente en todos
los países y lo apoyan millones de voluntarios.
El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja procura prevenir y aliviar el sufrimiento humano en situaciones de
conflicto armado y de emergencia, como epidemias, inundaciones y terremotos.
